行政诉讼推动依法行政的法治进程

三年前的2004年３月２２日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》， 明确提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是我国法治进程中依法行政、建设法治政府的重要里程碑。 经过几年的努力，依法行政，建设法治政府的理念在各级行政机关中从树立到提高至巩固，行政机关履行宪法、法律赋予的职责，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高依法行政的效能，取得了显著效果。

 行政执法是行政主体按照法律、法规赋予的职能，对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。行政执法的核心要求是依法行政，即行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。由此就产生了在行政执法中如何保障行政相对人的合法权益不受侵犯及保证行政机关依法行政、合理行政的一个至关重要的问题。目前，我国审判制度中三大诉讼之一的行政诉讼，是法律赋予行政相对人的司法救济制度，也是通过司法审判权审查、认定行政机关行政行为是否合法有效的最终认定程序，它对于依法行政，建设法治政府起着紧密相关的推动作用。

1982年《民事诉讼法》首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的萌芽。1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》的实施，标志着行政诉讼制度在中国得以正式确立，是我国民主与法制建设发展史上的里程碑。是我国由传统的计划经济向市场经济转轨的过程中，应市场经济的需求，为依法行政的确立应运而生的法律制度保障。行政诉讼法律制度的确立，是宪法确定的基本治国方略，是由法治国家的内在要求所决定的。

行政诉讼法实施以来，在促进公众法治观念的转变，强化行政机关依法行政理念，提高行政执法人员执法水平，保证行政向法治化迈进的方面有了长足的进步。特别是在促进行政机关依法行政，提高行政效能，建立廉洁高效的责任政府方面作出了卓有成效的努力。通过行政诉讼一方面让行政相对人以司法程序的诉讼行为过程监督行政机关，在维护自身合法权益的一个侧面有针对性的监督政府依法行政。另一方面，通过行政诉讼的司法审查机制，作出撤销、维持或者变更具体行政行为等判决，实现对行政权力的有效司法监督。以最终的司法确认权对行政机关的行政行为作出法律的确认。近年来，行政诉讼案件由行政诉讼法颁布初期的急剧上升到逐步稳定以至呈下降趋势，从行政行为的相对人多数胜诉转化为行政机关的胜诉率提高，反映了通过行政诉讼推进了行政机关依法行政效能的现实。究其原因，主要反映在以下五个方面：

1、行政机关依法行政观念的增强。过去行政机关在行使行政职能的过程中，往往以非法律性的政策、文件作为执法依据，混淆了法律规定和政府意识，滥用职权，违法行政。随着《全面推进依法行政实施纲要》的深入贯彻实施，行政机关普遍遵从依法行政，依据国家法律、行政法规和部门规章行使职权，在实施行为上走上了法制化的轨道。

2、行政机关依法办事意识增强。行政机关实施的具体行政行为，是一种行政法律行为，必须履行严格的法律程序，没有这种程序的保障，就会影响行政行为的合法性。有些行政机关既不履行告知义务，也不作必要的调查取证。“我认定你违法，你就是违法”，这样的行政处罚一旦被行政管理相对人提起诉讼，其结果都是以行政机关败诉而告终。近年来，行政机关依法办事意识提高,重视执法程序,保证了具体行政行为的合法性。《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的实施，客观上起到了促进行政机关重视行政程序的作用，为提高执法水平奠定了基础。行政机关在对行政管理相对人作出具体行政行为之前，都能够按照行政处罚法和相关法律规定，严格履行立案手续，并依法向待处对象送达“行政处罚告知书”、“行政处罚听证（权利）告知书”，告知相对人依法享有的权利，并启动听证程序，给被处罚对象提供申辩机会，听取不同意见，使行政处罚合法性和合理性大大提高，体现了依法行政理念。

　　3、行政机关证据意识增强。在行政法律关系中，作为行政主体的行政机关处于管理者的地位，依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力。而作为相对人的另一方处于被管理地位，只拥有申辩、质证以及事后请求救济等被动性的权利。因此，在行政诉讼中为了保护处于弱势地位的相对人的合法权益，在诉讼中实行的是举证责任倒置原则，即由作为被告的行政机关承担举证责任。在过去的行政案件中，有的行政机关在作出具体行政行为之前不注重证据的搜集，认为只要被处罚对象有违法事实就行；有的是诉讼开始后再仓促取证，甚至不惜违反法律程序对相对人采取强制措施搜集证据；还有的采取消极的态度不依法举证，不服从法院的诉讼程序不出庭应诉，导致的后果是行政机关承担败诉的风险。通过行政诉讼法颁布十几年来的诉讼经历，特别是《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的司法解释》出台后，人民法院对被告不举证或者不及时举证的，认定居被告地位的行政机关的具体行政行为没有证据支持，直接判决行政机关败诉。这一规定促使行政机关注重了证据的搜集和举证。行政机关通过行政诉讼意识到行政执法中证据前置原则的重要，证据意识明显增强，执法行为逐步走上规范、法治、民主的科学轨道。

　　4、权力政府向责任政府转变，权力不明向权力限制发展。行政诉讼中行为相对人通过自身的行政诉讼行为，特别是律师行业人士的介入，有效地提高了处于行政诉讼原告地位的行政相对人的胜诉率，使行政机关的违法行政、滥用职权得到有效的遏制。责任政府制度的确立，行政机关、行政人员的责任追究制，促使行政执法机关、执法人员规范自己的行政行为，对原来权力不明确的行政加以法律层面的限制，推进了依法行政的进程。

5、行政诉讼使政府、行政机关摆脱了政府职能协调带来的后患。政府职能协调的惯势带来行政相对人对政府职能协调的依赖，政府职能协调结果不具有法律赋予的强制效力，造成行政相对人对政府的不信任。政府职能协调的痕迹，让行政相对人无休止地寻求政府职能的再协调。由此形成政府行政职能部门长期陷于应对行政相对人，行政相对人对政府职能协调的长期求索和纠缠的恶性循环。行政诉讼制度对政府职能协调久调不决的矛盾和纠纷，有着让人眼前一亮的感觉。司法最终确认权的行使，行政裁判的法律权威性和强制性，让行政相对人可以通过司法救济的渠道解决问题，从而使政府、行政机关摆脱了职能协调带来的后患。让政府行政部门愈来愈感悟着司法程序较之依靠行政手段协调的益处，体味到行政诉讼给政府职责以外协调带来的“减负”的轻松。政府行政部门能够得以研究行政的前瞻性问题，更好地服务于社会。

诚然，行政诉讼促进依法行政绝不局限于上述五个方面。它象一把双刃剑，既给予了行政相对人司法救济，更极大地促进了行政机关的依法行政，对实现建设法治政府的最终目标有着极其重大的促进作用。

                        （作者：邹强伦）